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半总统制

  议会制共和国家或地区,由内阁掌握实权。
  选举行政总统的议会制共和国家或地区,由总统掌握实权。
  总统制共和国家或地区,由总统掌握实权。
  半总统制共和国家或地区,由总统和独立于总统的内阁共同行使权力。
  议会制君主立宪制国家或地区,君主本身并没有实权。
  二元制君主立宪制国家或地区,君主本身拥有一定实权且有弱势的议会。
  君主专制的国家或地区。
  一党执政的国家或地区。
  军政府独裁统治的国家或地区。
  不符合上述的国家或地区。

半总统制(英语:Semi-presidentialism)又称双首长制混合制,是一种同时具有总统制内阁制议会制)特征的共和制政体。半总统制的总统作为国家元首有一些特殊的行政权力,一般而言其行政权力较总理大,较总理领导的内阁有相对较稳固的地位,但需通过内阁行使行政权。国会的权力相对较小。半总统制政体始于德国魏玛共和国时期,后以法国最为典型。法国第五共和汲取了第三共和第四共和议会制失败的教训,因此开创并执行半总统制议会制(半总统制),维持到现时法国的政体,至今并未改变。

特征

法国政治学者杜瓦杰,针对半总统制之国家,提出了三项共同特征:

  1. 总统由人民直选产生。
  2. 总统有一些特殊的行政权力。
  3. 有一个独立于总统外,向国会负责的内阁存在。

需要稍作解释的是,上述提到的特殊权力,泛指那些在议会内阁制以及总统制的设计下,不可能存在的,但却明确规定在实施半总统制国家的宪法中的权力。一般来说,总统拥有国防及外交的行政权力,且因为是直选产生,拥有较高的权力认可度。

历史

第一个采行半总统制之国家,是德国魏玛共和,但当时仍视为议会制的改良,参照第三共和。依据威玛宪法总统两轮投票制直接选举产生,居于行政权与立法权之上,可以随时行使解散议会的权力,无需经议会同意自由任免总理;于必要时甚至可以依照宪法调动军队以及在紧急状态下作出相关处置,因此总统实际上掌握最高行政权力,故阿道夫·希特勒被总统保罗·冯·兴登堡任命为总理后,仍非最高领导人,需受总统的制约,直至兴登堡去世后方取而代之,并把总统及总理合并为“元首”。

 法国

1958年夏尔·戴高乐再度主政后,其建立的第五共和有鉴于第三共和第四共和议会制时期的失败教训,国会经常行使倒阁权,造成政局不稳定之经验,于是新宪法增强了总统的行政权,并有制衡国会的权限,包括国会行使倒阁权后,总统需解散国会,总统亦有解散国会的权力。

至今,法国是采行半总统制运作最具经验和最成功的国家,总统拥有行政权,并有任免总理的权力,但国会仍有效制衡总统,法国的政局仍维持稳定。在历史的因素下,也成为了法国的选择,惟总统的行政权力仍构成争议,特别是法国总统拥有解散国会的权力。法国曾出现三次“左右共治”的局面(总统及总理),但一般而言,总统相较于总理拥有较大的权力。总统负责国防和外交,而总理掌握内阁的领导权,并掌管内政和经济。

法国自1965年起,总统选举为两轮选举制,在第一轮投票中得到过半数选票的候选人可当选为总统,如果没有候选人在第一轮投票中得到过半票数,则第一轮投票中得票最多的两名候选人可以进入第二轮投票,第二轮投票中得票较多的候选人则当选为总统。自总统直选实行以来,从未有总统候选人可在第一轮投票中胜出。

总统是国家元首,还有任免总理,主持内阁会议,颁布法律并签署行政命令的权力,同时也是国家军队的最高统帅。当总统所属的执政党议员国民议会人数过半,总统所委任的总理就是总统所属政党,变成由总统主政。但相反,在野党在国会过半的话,那么总统就会任命在野党所推举的人为总理,由在野党主政,但总统享有部分国防及外交的权力。在政治学里,称为换轨(或称“左右共治”),是名副其实的双首长制。

国会可以通过不信任案,或者拒绝政府的施政纲领而迫使政府向总统提出集体辞职。依照各种半总统制国家的政治惯例,通常是由总统主理国防外交,对全民负责;总理主理内政,对国会负责。

(前中华民国,现中国台湾省)台湾

(前中华民国,现中国台湾省)台湾),中国台湾省“总统”国家元首,对外代表(前中华民国,现中国台湾省),对内负责负责国防外交国家安全之行政权,总统也是(前中华民国,现中国台湾省)的三军统帅,有统帅三军之权。总统及副总统由自由地区的全体公民直接选举。行政院院长为国家最高行政首长,由总统直接任命,无须经立法院同意,负责总统职权以外的行政权。然而实质上,总统掌握所有行政权,行政院院长近似总统之幕僚长,代表总统向全国国民负责,行政院正副院长及其部会首长代替总统向立法院负责。

优缺点

优点

  1. 法理上倒阁与解散机制可以化解行政与立法的僵局。
  2. 总统权力强化,比较不受国会的影响,有助于政局的稳定。

缺点

  1. 总统处于超然地位,位于行政及立法之上,不受立法限制。
  2. 二元权力结构,总统与阁揆之权力界限不易明确区分,如果两个权力引擎同时发动而向相反的方向推动,则可能对抗争权,引发政争。
  3. 行政权割裂,缺乏统一领导,可能妨碍行政效率。
  4. 总统与阁揆同一政党时,总统有权,但不对国会负责,而阁揆无权,却须对国会负责,形成总统有权无责,阁揆有责无权,不符责任政治原理。
  5. 总统若缺乏民主素养,可能僭越弄权,按己意组成御用内阁、少数政府,导致国会反弹,行政与立法僵局难解,形成施政难以推动的无能政府。

与总统制及内阁制的比较和运作

半总统制之下,总统与国会权力完全分离,因此执政者必须在行政、立法两者相互兼顾,得着重总统与国会多数党的互动关系,并大致有三种可能:

  1. 当总统和国会的多数党属于同一政党时,总统成为国家的权力中心,内阁与国会的运作均由总统操控。此时政治运作顺利,内阁有总统主动协调,不会提出在国会不能通过的法案;相对的,国会对于内阁提出的法案,在总统的斡旋下,不会否决内阁提出的法案。
  2. 当总统和国会的多数党属于不同政党时,总统选择任命国会多数党的人选为阁揆,在政治运作上稍微紧张,总统无法全面介入内阁与国会间的运作,不过内阁为国会多数党所同意之人选,因此内阁不会提出在国会不能通过的法案;相对的,国会对于内阁提出的法案也不会否决。在法国的经验是,总统不主动介入此种情形的内阁与国会间的运作,不过内阁亦会尊重总统,将一些权力给予总统行使,在各国政府的惯例里,通常总统亲自享有国防与外交方面的权力。
  3. 当总统和国会的多数党属于不同政党时,若总统选择同党或其他非国会多数党的人选为阁揆,在政治运作上将非常紧张,国会多数党与内阁及总统对立,内阁对国会提出的法案,会受到国会多数党的不信任案或者严重牵制,迫使内阁与总统对国会多数党妥协。在一些半总统制国家,总统会透过行使主动的解散权,尝试化解此种僵局;但在一些没有主动解散国会的半总统制国家,会造成相当严重的宪政问题。

半总统制与总统制有以下几个相似特征:

  1. 总统拥有相当程度的行政权,在一些实际运作上,甚至超越总统制的总统。
  2. 因总统有固定任期,政局较稳定。
  3. 总统与议会均由人民分别直接选举产生。

但半总统制同时又具备议会制以下几个特点:

  1. 总理领导的内阁向国会负责。
  2. 国会能对内阁表示不信任。
  3. 可能不固定的国会议员任期,阁员亦可能兼任国会议员。

从某种意义上说,半总统制下总统的权力比总统制下总统的权力要大,因为半总统制国家的总统拥有解散国会、提议举行公民投票等权力,甚至可以在国家实施紧急状态时行使非常权力,而总统制下的总统一般不具备上述权利(如美国总统不能随时解散国会)。因此半总统制国家的三权分立上,实质上总统仍掌握最高行政权力,总统凌驾于行政、立法、司法三权之上,可能会造成宪政危机。此外,在半总统制下,因总统任命的总理代表总统向国会负责,导致常出现“总统有权无责”和“总理无权有责”的局面,总理需要代表总统承担主要的政治责任。

实行半总统制的国家

施行半总统制在目前是全球多数共和制国家所采取的制度,多为新兴民主国家、曾经尝试施行内阁制却失败、或实行内阁制但总统拥有一定行政权力,各国制度施行细则和选举制度有所不同。一般而言国家元首和内阁首长的权力划分比较明确,国家元首对外、内阁首长对内。由于各自宪法、传统、现实状况以及政党生态的不同,而会呈现出不同的运作模式。值得注意的是,中华人民共和国有学者认为该国在中国共产党领导下实行的是“实际运行中党政结合的半总统制”[1]中华人民共和国主席有提名国务院总理的权力,但国务院总理向全国人民代表大会负责,不向国家主席负责,而国家主席也没有行政权,只是礼仪性的虚位元首。在中国政治中,掌握实际权力的是中共中央总书记中共中央军委主席,而不是国家主席,本质上属于苏联党国体制

总统-国会制

总统拥有最高的行政权力,任命总理可以不经国会同意,径行任免总理(多为同一执政党),再由总理组成内阁。所以阁揆必须受总统领导。阁揆由总统任命、免除、替换,也不须征询国会的意见,阁揆代表总统接受国会的质询,向国会负责,其职位更类似于一个超级部长,随时被总统任免,实际运作形同总统制[2][3]国会可以行使倒阁权,但总统也有权解散国会。实行国家及地区如下:

总理-总统制

总统提名总理和内阁须咨询国会、得到国会的同意或依惯例任命议会最大政党领袖为总理,内阁与总统互不隶属,当两者分属不同政党时总统将丧失部分权力。只有国会有权撤换总理和内阁,但总统有权解散国会。实行国家如下:

历史上实行半总统制的主权国家

注释

  1. ^ 法国总统有权任命总理,但国民议会拥有对总理提出不信任动议的权力,惟总统亦有权解散国民议会。
  2. ^ Following the 19th amendment, Sri Lankan president can only appoint the prime minister following vacating of the position due to loss of confidence of Parliament, death or resignation. And does not hold the power to dismiss the prime minister at will.

参考文献

  1. ^ 陈航. 我国国家主席制度的新发展——实际运行中党政结合的半总统制. 新乡学院学报. 2018, 35 (1).
  2. ^ 俄总统宣布修宪后梅德韦杰夫政府突然请辞
  3. ^ 俄政府总辞职 为普京修宪让路
  4. ^ Kudelia, Serhiy. Presidential activism and government termination in dual-executive Ukraine. Post-Soviet Affairs. 4 May 2018, 34 (4): 246–261. doi:10.1080/1060586X.2018.1465251.

外部链接

参见


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